承办人：梅军  浙江诺力亚律师事务所律师

案由：政府信息公开行政争议

基本案情：2015年6月15日，原告张某某通过邮寄的方式向被告余杭区农业局申请公开“某社区书记杨某某的离任经济责任审计”政府信息。被告余杭区农业局收到该申请后，认为原告张某某提出的信息描述不明确，故于2015年6月29日作出《政府信息公开补正申请通知书》。2015年7月10日，被告余杭区农业局收到原告提交的《政府信息公开申请补正说明书》，原告将申请公开的本案信息明确为“某社区书记杨某某的离任经济责任审计结果”。2015年7月24日，被告余杭区农业局作出《政府信息公开答复书》，答复原告张某某申请的信息不存在。原告不服上述答复书，向余杭区人民法院提起诉讼，请求撤销余杭区农业局于2015年7月24日作出的《政府信息公开答复书》并要求被告重新作出答复。

争议焦点：本案的主要争议在于原告张某某申请公开的政府信息是否属于被告余杭区农业局在履行法定职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的政府信息，即本案案涉的政府信息是否存在。

代理思路：政府信息公开案件中，“政府信息不存在”案件属于争议较大，且案件数量较多的案件类型。接受委托后，笔者主要梳理了两个方面的代理思路。首先就案涉信息公开答复本身，举证证明被告余杭区农业局作出的信息公开答复行为的合法性，包括程序上的合法性和实体上的合法性。其次就是在答辩时着重强调本案举证责任的分配。笔者认为，在“政府信息不存在”的政府信息公开案件中，由于行政诉讼举证规则的特殊性，往往容易形成证明僵局。根据行政诉讼证据规则的一般规定，行政机关对于被诉行政行为的合法性负举证责任，被告有义务对信息是否存在举证；但是，举证责任的分配有一个重要的原则，即当事人对其认为不存在的事实不承担举证责任，这样被告就没有必要对自己认为不存在的事实提供任何证据。?在本案中，原告未能就案涉信息存在提出证据予以证明，而被告亦未能就案涉信息不存在进行举证。故笔者认为，本案中既然原告向被告提出政府信息公开申请，那么意味着原告对于所申请公开的政府信息的形成、保存以及案涉政府信息与被告之间的关系有所了解。因此笔者在答辩意见中提出，本案应当由原告提供相应的证据或者线索，由法院根据原告提供的线索主动进行审查、证明。另外，最高人民法院《关于审理政府信息公开案件若干问题的规定》第五条第五款对被告主张政府信息不存在的情形亦作出了明确规定，认为原告能够提供该政府信息由被告制作或者保存的相关线索的，可以申请人民法院调取证据。而在本案中，原告张某某在本案审理过程中未能提供其申请公开的政府信息存在于被告余杭区农业局处的确凿证据或者线索。故笔者根据以上两点意见，提出本案原告起诉的理由不充分，被告作出的案涉政府信息公开答复符合法律规定的答辩观点。

案件裁判结果：杭州市余杭区人民法院审理后，采纳了笔者的答辩意见，并于2016年4月28日作出一审判决，驳回了原告的诉讼请求。

本案的指导意义：在“政府信息不存在”案件中，行政机关以及行政诉讼的原告均需要承担部分举证责任。作为行政机关，虽然目前法律体系内，无法苛求行政机关就信息不存在承担完全的举证责任，但笔者认为，行政机关在此类案件的应诉答辩过程中，应当在两个方面引起足够的重视。第一个方面是就对申请人申请公开的政府信息进行合理的查找、检索的义务承担举证责任；第二个方面是对于答复“信息不存在”作出合理的说明的义务。

政府信息公开案件近年来之所以成为行政诉讼被告败诉的重灾区，最主要的原因还是在于行政机关对于《政府信息公开条例》的理解不够透彻，以至于在政府信息公开答复时，未能严格按照《政府信息公开条例》的要求作出答复。由于行政诉讼案卷主义的特点，行政行为作出以后，行政机关无法就已经做出的行政行为进行取证，因此就要求行政机关在作出行政行为时便需要有证据意识。由于《政府信息公开条例》对于政府信息公开答复内容的规定过于原则化，导致行政机关在作出政府信息公开答复时，往往容易产生疏忽。特别是“政府信息不存在”案件中，对于政府信息不存在的理由的说明以及政府信息查找、检索的过程往往缺失，因此笔者建议，在此类案件中，对于申请人申请公开的政府信息的查找检索过程如果能过通过一定的载体体现的（比如电脑系统检索），可以将查找过程以一定的形式予以固定（截屏、拍照等）；查找检索过程如无法通过一定的载体体现的，可以由相关信息公开案件承办人员将查找、检索的过程以书面的形式予以记录、说明。此类案件中，如果行政机关能够举证证明查找、检索的过程，就信息不存在作出合理说明。此时就需要原告提供线索或者证据说明相应的政府信息存在。这无论是对于行政机关在此类案件的应诉答辩还是对于行政机关规范政府信息公开答复行为，提高依法行政水平都是具有现实意义的。

注1：江必新主编：《<最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定>理解与适用》，中国法制出版社2011年版，第88页。